Opinie Camelia Stanciu şi Carolina Mitea, Muşat & Asociaţii: Provocările si sancţiunile Sistemului de Garanţie-Returnare

Aspecte introductive

Sistemul de garanţie-returnare („SGR”)[1], pentru implementarea căruia a fost adoptată Hotărârea Guvernului nr. 1074/2021 privind stabilirea sistemului de garanţie-returnare pentru ambalaje primare nereutilizabile, cu modificările şi completările ulterioare („HG nr. 1074/2021”), se aplică în România din data de 30 noiembrie 2023.

SGR este un sistem prin care producătorii, definiţi lato sensu[2], îndeplinesc responsabilitatea pentru preluarea, transportul şi reciclarea ambalajelor SGR, prin intermediul administratorului SGR. Cu toate acestea, un rol pivotal în funcţionarea sistemului îl au şi comercianţii care comercializează produse în ambalaje SGR, obligaţi prin actul normativ să organizeze puncte de returnare pentru colectarea acestor tipuri de ambalaje de la consumatori/utilizatori finali.

Începând cu data amintită supra, operatorii economici care introduc pe piaţă şi/sau comercializează produse în ambalaje SGR nu mai pot dispune de acestea decât dacă sunt marcate conform cerinţelor SGR. În principiu, excepţie fac doar stocurile nemarcate, existente în gestiunea producătorilor, distribuitorilor şi comercianţilor la data intrării în vigoare a sistemului, ce pot fi introduse pe piaţă, respectiv comercializate, până la data de 30 iunie 2024.

Obiectivele minime anuale de returnare a ambalajelor SGR ce trebuie atinse de către producători, prin intermediul administratorului SGR, sunt: a) 65% sticlă, 65% plastic, 65% metal pentru anul 2024;  b) 75% sticlă, 80% plastic, 80% metal pentru anul 2025; c) 85% sticlă, 90% plastic, 90% metal începând cu anul 2026. În cazul în care aceste obiective nu vor fi îndeplinite, producătorii vor fi obligaţi să achite contribuţiile recent introduse[3] prin modificările la Ordonanţa de urgenţă nr. 196/2005 privind Fondul pentru mediu (i.e., o contribuţie de 0,5 lei pentru ambalaje din metal, respectiv de 1 leu pentru ambalaje din sticlă şi/sau plastic, pentru fiecare unitate de ambalaj SGR pentru care nu au fost îndeplinite obiectivele minime anuale de returnare). Aşadar, aceste contribuţii se vor datora pentru diferenţa dintre cantităţile de ambalaje primare nereutilizabile corespunzătoare obiectivelor minime anuale de returnare şi cantităţile de ambalaje validate în baza codului de bare ca fiind returnate în cadrul SGR. Subiectul obligat efectiv să declare şi să achite contribuţiile este administratorul SGR, însă sumele corespunzătoare vor fi recuperate ulterior de la producători, prin intermediul tarifului de administrare[4].

Potenţiale provocări întâmpinate în implementarea şi aplicarea SGR

Există o serie de provocări cărora România va trebui să le facă faţă pentru ca SGR să se integreze în conduita consumatorilor/utilizatorilor finali şi să fie complet funcţional pentru a atinge obiectivele minime de returnare.

Printre acestea se numără impedimente de natură tehnică şi operaţională, cum ar fi, spre exemplu, cele derivând din necesitatea organizării adecvate a punctelor de returnare, dar şi a punerii în funcţiune a tuturor celor 17 centre regionale de numărare şi sortare[5] organizate de administratorul SGR. Nu sunt de ignorat nici impedimentele ce derivă din corelarea imprecisă a unor texte legale sau din posibilitatea apariţiei unor situaţii de fapt care, pe de o parte, se suprapun, pe de altă parte, nu sunt acoperite de HG nr. 1074/2021 sau sunt neclare. Un exemplu ar putea fi reprezentat de faptul că nerespectarea obligaţiilor privind marcarea ambalajelor SGR de către producători sunt sancţionate atât cu amendă de la 16.000 lei la 30.000 lei, conform art. 25 alin. (3) lit. c), dar şi cu amendă de la 30.000 lei la 50.000 lei, conform art. 25 alin. (3) lit. e) din actul normativ. În plus, pentru amenda prevăzută la lit. e) nu este prevăzută în alin. (4) al art. 25 o competenţă a vreunei autorităţi cu drept de constatare şi aplicare a acestei sancţiuni, astfel cum vom detalia şi în cele ce urmează. Ce amendă îi va fi aplicată în fapt producătorului într-un astfel de caz şi de către cine?

De asemenea, a se reţine situaţia caracteristicilor anumitor ambalaje returnate, cum ar fi, spre exemplu, cele din sticlă colectate manual care, inevitabil, se vor distruge în număr considerabil până la momentul validării acestora în centrele de numărare organizate de administratorul SGR. Vor mai fi acestea socotite pentru îndeplinirea obiectivelor de returnare, similar sticlei sparte preluate din echipamentele de colectare automată? Un alt exemplu sunt ambalajele returnate fără dop, e.g., sticlele de bere sau vinurile. Vor fi acestea considerate întregi, astfel cum prevede HG nr. 1074/2021 în art. 14 alin. (3) lit. b)? Dar situaţia în care ambalajele sunt colectate manual la punctele de returnare, garanţiile sunt restituite de către comercianţi consumatorilor sau utilizatorilor finali, însă ambalajele nu sunt acceptate în SGR de către administratorul SGR din cauza ivirii unor situaţii subiective în urma cărora aceste ambalaje pot fi considerate „ambalaje necorespunzătoare”? Va exista vreun sistem legal de moderare a acestor situaţii?

Mai mult, comportamentul consumatorilor şi utilizatorilor finali va fi esenţial, chiar decisiv, s-ar putea spune, pentru funcţionarea SGR. Returnarea ambalajelor SGR trebuie stimulată prin campanii de informare şi educare a consumatorilor şi utilizatorilor finali, succesul acestora depinzând de diverşi factori, printre care aşezarea spaţială a punctelor de returnare, mai ales în zonele rurale, dar şi realităţile socio-economice şi politice ale României, deloc de neglijat.

Potenţiale provocări în implementarea şi funcţionarea optimă a SGR, pe lângă impedimentele de natură tehnică, operaţională, legislativă şi socială, pot deriva şi din faptul că HG nr. 1074/2021 prevede o gamă largă de sancţiuni, calificabile atât în funcţie de valoarea amenzii, cât şi în funcţie de autorităţile competente în aplicarea acestora.

Fără a trata cu titlu exhaustiv cele ce urmează, menţionăm că, în funcţie de valoarea amenzii, dar şi de subiectul căruia i se aplică, art. 25 alin. (3) din HG nr. 1074/2021 prevede următoarele sancţiuni pentru fapte ce reprezintă contravenţii – dacă acestea nu sunt săvârşite în astfel de condiţii încât, potrivit legii, să fie considerate infracţiuni:

1. Amendă de la 4.000 lei la 8.000 lei, pentru[6]: (i) nerespectarea de către producători a obligaţiei de a comunica administratorului SGR evidenţa actualizată a numărului produselor în ambalaje SGR şi a garanţiilor percepute aferente, în anumite condiţii de strictă interpretare stabilite prin HG nr. 1074/2021; (ii) nerespectarea de către comercianţi a obligaţiilor: de a încasa de la clienţii lor garanţia aferentă produselor în ambalaje SGR[7], de a afişa în cadrul structurilor de vânzare anumite informaţii adresate consumatorilor sau utilizatorilor finali cu privire la aspecte esenţiale pe care aceştia ar trebui să le cunoască în legătură cu SGR, de a permite exclusiv administratorului SGR preluarea ambalajelor SGR de la punctele de returnare, la solicitarea acestuia sau a reprezentantului desemnat al acestuia; dar şi (iii) nerespectarea de către administratorul SGR a unor obligaţii. Unele dintre acestea au fost îndeplinite deja de către administratorul SGR, astfel că enumerarea, chiar şi cu titlu de exemplu, ar fi redundantă, de vreme ce nu mai există riscul aplicării unor sancţiuni. Vom enunţa, astfel, dintre obligaţiile de interes instituite în sarcina administratorului SGR pentru implementarea şi funcţionarea SGR în această perioadă incipientă, următoarele: de a asigura şi achita preluarea ambalajelor SGR de la punctele de returnare cu o frecvenţă şi într-o manieră care să nu perturbe buna funcţionare a comercianţilor, de a face dovada trasabilităţii ambalajelor SGR, de a oferi informaţiile solicitate de către operatorii economici şi consumatorii sau utilizatorii finali cu privire la funcţionarea SGR şi la obligaţiile ce le revin fiecărora, ce servesc la conformarea conduitei acestora în cadrul sistemului.

2. Amendă de la 8.000 lei la 16.000 lei, pentru[8]: (i) nerespectarea de către comercianţi a obligaţiei de a prelua în cadrul punctelor de returnare toate ambalajele SGR returnate de consumatori sau utilizatori finali şi de a restitui acestora valoarea garanţiei la momentul returnării ambalajelor SGR; (ii) nerespectarea de către administratorul SGR a obligaţiilor de a raporta Comitetului de supraveghere producătorii care nu îşi îndeplinesc obligaţiile contractuale şi de a notifica autoritatea centrală pentru protecţia mediului cu privire la comercianţii care refuză încheierea contractului SGR.

3. Amendă de la 16.000 lei la 30.000 lei, pentru[9]: (i) nerespectarea de către producători a obligaţiei de a plăti administratorului SGR tariful de administrare şi de a marca ambalajele SGR introduse pe piaţă cu simbolul reprezentativ şi cu codul EAN naţional; (ii) nerespectarea de către comercianţi a obligaţiilor: de a încheia contracte cu administratorul SGR, de a indica valoarea garanţiei distinct de preţul produsului, atât la raft, cât şi în documentele fiscale aferente produsului în ambalaj SGR, de a plăti valoarea garanţiei operatorilor economici de la care achiziţionează produse ambalate în ambalaje SGR[10]; dar şi (iii) nerespectarea de către administratorul SGR a unor obligaţii, dintre care de actualitate rămâne cea de a păstra, în format electronic, pentru o perioadă de 10 ani, toate evidenţele şi raportările.

4. Amendă de la 20.000 lei la 40.000 lei, pentru[11]: (i) nerespectarea de către producători a obligaţiilor: de a se înregistra în SGR (în cazul neîndeplinirii acestei obligaţii, pe lângă sancţiunea amenzii contravenţionale, se poate aplica şi sancţiunea complementară a suspendării temporare a activităţii operatorului economic până la conformare), de a percepe de la clienţii lor garanţia aferentă produselor în ambalaje SGR introduse pe piaţa naţională şi achiziţionate de către aceştia[12]; (ii) nerespectarea de către comercianţi a obligaţiilor: de a se înregistra în SGR (identic situaţiei producătorilor, şi în cazul comercianţilor se poate aplica şi sancţiunea complementară a suspendării temporare a activităţii până la conformare), de a nu comercializa produse ambalate în ambalaje SGR achiziţionate de la producători neînregistraţi în sistem sau de la distribuitori ai acestor producători, de a nu comercializa produse ambalate în ambalaje SGR care nu au marcajul SGR (bineînţeles, cu excepţiile prevăzute de lege), de a accepta ambalajele SGR returnate de consumatorii sau utilizatorii finali, indiferent de locul din care a fost achiziţionat produsul ambalat şi fără a condiţiona acceptarea ambalajului SGR de prezentarea bonului fiscal; dar şi (iii) nerespectarea de către administratorul SGR a obligaţiilor: de a rambursa comercianţilor valoarea integrală a garanţiilor returnate consumatorilor sau utilizatorilor finali, cu o frecvenţă lunară, până la data de 25 pentru luna anterioară achitării, de a stabili şi plăti lunar comercianţilor, concomitent cu rambursarea garanţiilor, tariful de gestionare[13] aferent ambalajelor SGR preluate de comercianţi prin punctele de returnare, dar şi de a publica pe pagina sa de internet, cu respectarea obligaţiei de confidenţialitate faţă de operatorii economici din cadrul sistemului, cantitatea de ambalaje SGR puse pe piaţă şi, respectiv, returnate, în kg şi număr de bucăţi, pentru fiecare tip de material: plastic, metal, sticlă, până la data de 25 a lunii următoare.

5. Amendă de la 30.000 lei la 50.000 lei, pentru[14]: (i) nerespectarea de către producători a obligaţiilor: de a marca ambalajele SGR conform HG nr. 1074/2021 (a se observa suprapunerea ante-menţionată), de a plăti administratorului SGR lunar valoarea garanţiei aferente produselor în ambalaje SGR introduse pe piaţa naţională, de a informa consumatorii sau utilizatorii finali, prin transmiterea informaţiei relevante de publicat pe pagina de internet a administratorului SGR, despre începerea sau încetarea punerii pe piaţă a unui anumit tip de produs ambalat în ambalaj SGR, de a nu introduce pe piaţa naţională produse în ambalaje vizate de HG nr. 1074/2021 dacă nu s-au înregistrat în SGR şi dacă nu au încheiat contract cu administratorul SGR, dar şi de a nu introduce pe piaţa naţională produse în ambalaje vizate de HG nr. 1074/2021, dacă acestea nu au marcajul SGR (cu excepţiile prevăzute de lege); (ii) nerespectarea de către comercianţi a obligaţiilor: de a ţine evidenţa numărului total al produselor în ambalaje SGR comercializate/returnate de către consumatori/utilizatori finali, precum şi evidenţa garanţiilor plătite/încasate/returnate, în condiţiile de strictă interpretare din art. 6 alin. (m), de a nu comercializa produse în ambalajele vizate de HG nr. 1074/2021 dacă nu s-au înregistrat în SGR şi dacă nu au încheiat contract cu administratorul SGR; dar şi (iii) nerespectarea de către administratorul SGR a obligaţiilor: de a folosi veniturile, înregistrate cu orice titlu, exclusiv pentru susţinerea funcţionării şi creşterea eficienţei SGR, de a stabili, percepe şi încasa tariful de administrare plătit de către producători, de a îşi desfăşura activitatea în mod nediscriminatoriu în relaţiile cu operatorii economic, de a publica pe pagina sa de internet, cu respectarea obligaţiei de confidenţialitate faţă de operatorii economici din cadrul sistemului, cantitatea de ambalaje SGR returnate preluată de pe teritoriul administrativ al fiecărei unităţi administrativ-teritoriale, defalcată pe număr de bucăţi, greutate şi tip de material, cel puţin trimestrial.

În funcţie de autorităţile în a căror competenţă intră aplicarea sancţiunilor, este de menţionat că exista prerogative multiple, pe de o parte ale autorităţilor de mediu (i.e., Garda Naţională de Mediu şi Administraţia Fondului pentru Mediu, a căror competenţă se şi suprapune în cazul anumitor fapte), iar pe de altă parte ale Autorităţii Naţionale pentru Protecţia Consumatorilor, în legătură cu anumite obligaţii ce se raportează la relaţiile cu consumatorii. De asemenea, pe lângă un anumit sistem intern de control managerial al administratorului SGR, proaspăt introdus în legislaţie[15], însă despre care nu se cunosc în prezent mai multe detalii, HG nr. 1074/2021 instituie un alt “câine de pază” al SGR, şi anume Comitetul de supraveghere[16], încredinţat cu atribuţii de sesizare a organelor competente ori de câte ori va avea cunoştinţă despre încălcarea oricăreia dintre obligaţiile prevăzute în sarcina operatorilor economici şi a administratorului SGR. Cum se va efectua coordonarea între toate aceste entităţi?

Dată fiind ramificarea complexă a sistemului, gama largă de obligaţii pasibile de sancţiuni, suprapunerea aplicării mai multor tipuri de amenzi pentru aceleaşi fapte, dar şi competenţa, pe de o parte felurită, pe de altă parte identică, a entităţilor implicate în sesizarea nerespectării obligaţiilor, constatarea contravenţiilor şi aplicarea sancţiunilor, ne întrebăm câte dintre acestea îşi vor găsi într-adevăr finalitatea, mai ales în perioada incipientă[17] de funcţionare a SGR. Sunt aceste prevederi legale (sau doar parte dintre ele) adoptate cu intenţia de a produce deja efecte sau sunt menite a avea succes, pentru moment, doar acţionând ca “sperietori” pentru subiecţii sancţionabili? Ţinând cont şi de faptul că multe dintre obligaţiile şi sancţiunile legale sunt dublate de obligaţii şi sancţiuni contractuale, ar fi sau nu firesc ca aplicabilitatea în timp (cel puţin a unora dintre sancţiunile prevăzute în art. 25 din HG nr. 1074/2021) să se proroge până la un moment ulterior la care SGR va fi pe deplin funcţional?

În concluzie

În pragul unui nou capitol, România este în curs de a pune în aplicare unul dintre cele mai ample sisteme de garanţie-returnare din Europa, ocupând un loc de frunte după Germania. Această iniţiativă, deşi promiţătoare, aduce cu sine un labirint de provocări şi nuanţe legislative care necesită soluţii rapide şi eficiente. Este esenţial ca toţi cei implicaţi - de la autorităţi la sectorul privat - să colaboreze activ, ghidaţi de principii de integritate, responsabilitate şi eficienţă. Abordarea acestor obstacole cu un spirit de echipă şi o viziune comună va transforma provocările iniţiale în trepte spre un succes durabil, marcând astfel debutul efectiv şi eficient al Sistemului de Garanţie-Returnare în România.

Material redactat deCamelia Stanciu, Associate în cadrul Muşat & Asociaţii şi Carolina-Andreea Mitea, Junior Associate în cadrul Muşat & Asociaţii.