Preşedintele României Klaus Iohannis a atacat luni la Curtea Constituţională legea prin care este aprobată ordonanţa de urgenţă emisă anul trecut de Guvernul României privind modificarea legii de funcţionare a Autorităţii de Reglementare în Comunicaţii, susţinând că aceasta introduce mai multe prevederi care nu sunt constituţionale, conform unei informări disponibile pe pagina web a Preşedinţiei României.
“În data de 27 decembrie 2017, Parlamentul României a transmis Preşedintelui României, în vederea promulgării, Legea privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 33/2017 pentru modificarea şi completarea art. 11 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 22/2009 privind înfiinţarea Autorităţii Naţionale pentru Administrare şi Reglementare în Comunicaţii.
Având în vedere că legea adoptată de Parlament conţine o serie de reglementări noi faţă de ordonanţa aprobată, după o procedură care contravine principiului bicameralismului, considerăm că au fost încălcate dispoziţiile art. 75, art. 115 alin. (4) şi ale art. 148 alin. (2) şi alin. (4) din Constituţie”, arată sesizarea transmisă de Preşedintele României.
Una dintre cele mai importante probleme reclamate de Preşedintele României este cea legată de modificările aduse legii de către parlamentarii PSD-ALDE privind modalitatea de schimbare a conducerii ANCOM, respectiv introducerea posibilităţii ca echipa de conducere să fie demisă prin respingerea raportului anual de activitate de către Parlament - la fel, de exemplu, ca în cazul Televiziunii Publice. Modificarea, care încalcă legislaţia europeană şi riscă declanşarea imediată a unei proceduri de infringement din partea Comisiei Europene, introduce instrumente de demitere a conducerii de către politicieni incompatibile cu statutul unei autorităţi de reglementare, avertizează Preşedintele României.
Iată explicaţiile tehnice prezentate de Preşedinţie în sesizarea către Curtea Constituţională în legătură cu aceste aspecte:
“Cu privire la demiterea conducerii unei autorităţi naţionale de reglementare, art. 3 alin. (3) din Directiva 2002/21/CE prevede că membrii conducerii acestor instituţii sau înlocuitorii acestora nu pot fi demişi decât în cazul în care nu mai satisfac condiţiile necesare îndeplinirii sarcinilor precizate în prealabil în legislaţia naţională.
Prin urmare, legislaţia naţională trebuie să cuprindă criterii obiective de evaluare a activităţii acestei autorităţi.
Or, art. I pct. 5 din legea dedusă controlului de constituţionalitate (art. 11 alin. (5) lit. g) din OUG nr. 22/2009) reglementează un nou caz de demitere a conducerii ANCOM şi prevede că mandatul preşedintelui şi al vicepreşedinţilor ANCOM încetează, printre altele, şi în situaţii excepţionale, atunci când, prin acţiunile lor, aceştia au afectat în mod grav independenţa funcţională a autorităţii faţă de entităţile prevăzute la art. 18 alin. (5) sau capacitatea administrativă a autorităţii de a-şi îndeplini atribuţiile conferite de lege.
Legea dedusă controlului de constituţionalitate nu reglementează nici înţelesul noţiunii „afectarea gravă a independenţei funcţionale sau a capacităţii administrative” a ANCOM şi nici cazurile de constatare a acesteia.
Imprecizia redactării acestui text, ce implică un grad ridicat de subiectivitate în apreciere, nu răspunde cerinţelor directivei menţionate şi încalcă obligaţia constituţională ce incumbă Parlamentului de a respecta şi de a pune în aplicare prevederile sistemului normativ european aşa cum a stabilit şi Curtea Constituţională în Decizia nr. 1039/2012 şi, respectiv, în Decizia nr. 390/2014.
De asemenea, alin. (53) al art. 11 - art. I pct. 5 din lege - prevede că vicepreşedinţii ANCOM pot fi demişi, la propunerea motivată a preşedintelui ANCOM, de către cele două Camere ale Parlamentului.
Această reglementare, imprecisă şi neclară, este de asemenea în discordanţă cu legislaţia europeană, întrucât potrivit acesteia, atât preşedintele cât şi cei doi vicepreşedinţi trebuie să se bucure de o protecţie egală în ceea ce priveşte motivele demiterii, astfel încât propunerea preşedintelui ANCOM pentru demiterea vicepreşedinţilor să nu se poată baza decât pe motivele de demitere prevăzute, în prealabil, în lege.
Potrivit art. I pct. 5 din legea supusă controlului Curţii Constituţionale - alin. (52) al art. 11 - respingerea raportului anual al ANCOM duce la demiterea conducerii ANCOM. Demiterea de jure a conducerii ANCOM ca urmare a respingerii raportului de activitate printr-o hotărâre a Parlamentului - ce nu este susceptibilă de a fi supusă controlului judecătoresc - este de natură să afecteze independenţa funcţională a acestei autorităţi de reglementare. Stabilirea unei astfel de modalităţi alternative de demitere a conducerii ANCOM în legislaţia naţională contravine garanţiilor furnizate de art. 3 alin. (3) al Directivei-cadru 2002/21/CE.
În consecinţă, prin legea dedusă controlului de constituţionalitate supravegherea ANCOM, menţionată atât de reglementările europene cât şi de prevederile constituţionale relevante, s-a transformat într-un autentic control de tutelă, în virtutea căruia puterea legiuitoare poate demite conducerea ANCOM fără respectarea exigenţelor stabilite de Directiva 2009/140/CE, ceea ce determină încălcarea art. 148 alin. (2) şi alin. (4) din Constituţie, prin încălcarea prevederilor exprese ale Directivei 2009/140/CE. În acest sens, Curtea Constituţională poate adresa o întrebare preliminară Curţii de Justiţie a Uniunii Europene pentru a stabili în ce măsură procedurile de desemnare/demitere a conducerii ANCOM şi modalităţile de supraveghere exclusiv de către Parlament sunt sau nu conforme cu dreptul Uniunii Europene.”
Preşedintele mai reclamă şi faptul că Senatul a modificat legea introducând prevederi care nu au fost avute în vedere de Camera Deputaţilor şi nici de Guvern.
“În cazul legii aflate la promulgare, conţinutul OUG nr. 33/2017, asumat prin adoptarea tacită de Camera Deputaţilor, ca primă Cameră sesizată, viza exclusiv modificarea art. 11 alin. (1) din OUG nr. 22/2009 privind modul de desemnare a conducerii ANCOM şi stabilea cine putea nominaliza candidaţii pentru funcţiile de preşedinte şi vicepreşedinte ANCOM.
Senatul, în calitate de Cameră decizională, a adoptat o serie de amendamente care au detaliat procedura de desemnare a conducerii ANCOM, dar, în plus, a adoptat şi unele amendamente prin care au fost aduse modificări altor texte din OUG nr. 22/2009, care nu au fost avute în vedere nici de Guvern şi, pe cale de consecinţă, nici de Camera Deputaţilor. Aceste modificări vizau:
(a) salarizarea preşedintelui şi vicepreşedinţilor ANCOM;
(b) asimilarea funcţiilor de preşedinte şi vicepreşedinte ANCOM celei de ministru, respectiv secretar de stat, inclusiv cu drept de cabinet al demnitarului;
(c) introducerea posibilităţii demiterii preşedintelui şi vicepreşedinţilor ANCOM pentru motivele prevăzute la art. 11 alin. (3) şi (4) din OUG nr. 22/2009, precum şi în situaţii extraordinare, atunci când, prin acţiunile lor, au afectat în mod grav independenţa funcţională a autorităţii faţă de entităţile prevăzute la art. 18 alin. (5) din OUG nr. 22/2009 sau capacitatea administrativă a autorităţii de a-şi îndeplini atribuţiile conferite de lege;
(d) procedura demiterii din funcţie a preşedintelui şi a vicepreşedinţilor ANCOM;
(e) supunerea spre dezbatere şi adoptare în plenul Parlamentului a raportului anual al ANCOM şi efectele respingerii raportului anual al ANCOM de către Parlament (demiterea conducerii ANCOM);
(f) reglementarea situaţiei în care intervine vacantarea funcţiei de preşedinte ANCOM.
Având în vedere forma iniţială a OUG nr. 33/2017 şi faptul că, prin adoptare tacită, Camera Deputaţilor şi-a însuşit respectivul conţinut, modificările suplimentare pe care le-a adus Senatul, în calitate de Cameră decizională, conduc la concluzia că obiectul de reglementare şi configuraţia iniţiativei legislative au fost modificate substanţial, cu consecinţa deturnării de la finalitatea urmărită de iniţiator (aceea de a stabili o nouă procedură de numire în funcţie a conducerii ANCOM, nicidecum de a modifica elemente fundamentale care ţin de statutul autorităţii administrative autonome în raporturile cu Parlamentul, respectiv elemente fundamentale care ţin de statutul preşedintelui şi vicepreşedinţilor ANCOM).”
Istoria OUG 33
Ordonanţa din aprilie 2017 a fost semnată de premierul de la acea dată, Sorin Grindeanu, pentru ca partidele care îl instalaseră în fruntea Guvernului, PSD şi ALDE, să poate numi un şef nou la puternica Autoritate de Reglementare în Comunicaţii (ANCOM), fără a mai implica în procedură şi Preşedinţia, instituţia care făcea nominalizările la conducerea instituţiei la propunerea Guvernului.
După modificarea prin OUG a legii de funcţionare a ANCOM, şi eliminarea Preşedinţiei din procedura de numire, coaliţia PSD - ALDE şi Guvernul condus de Sorin Grindeanu l-au propus preşedinte al ANCOM pe Adrian Diţă, un manager care lucra pentru grupul Telekom România. Diţă a primit votul Parlamentului şi a devenit şef al ANCOM, unde a rezistat doar câteva luni în cadrul unui mandat marcat de numeroase scandaluri şi o restructurare - bombă a ANCOM care aproape că a blocat activitatea instituţiei. După demisia lui Diţă, Sorin Grindeanu - care între timp a fost demis de la vârful Guvernului de propriul său partid - a fost propus preşedinte al ANCOM de către noul premier Mihai Tudose, şi apoi votat în Parlament de foştii săi colegi de coaliţie. La fel ca şi în cazul lui Adrian Diţă, nu există niciun fel de informaţii privind procedura de selecţie şi nominalizare a candidaţilor pentru conducerea ANCOM.
Regăsiţi mai jos textul integral al sesizării:
Domnului VALER DORNEANU
PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE
În temeiul dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie şi ale art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, formulez următoarea
SESIZARE DE NECONSTITUŢIONALITATE
asupra
Legii privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 33/2017 pentru modificarea şi completarea art. 11 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 22/2009 privind înfiinţarea Autorităţii Naţionale pentru Administrare şi Reglementare în Comunicaţii
În data de 27 decembrie 2017, Parlamentul României a transmis Preşedintelui României, în vederea promulgării, Legea privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 33/2017 pentru modificarea şi completarea art. 11 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 22/2009 privind înfiinţarea Autorităţii Naţionale pentru Administrare şi Reglementare în Comunicaţii.
Având în vedere că legea adoptată de Parlament conţine o serie de reglementări noi faţă de ordonanţa aprobată, după o procedură care contravine principiului bicameralismului, considerăm că au fost încălcate dispoziţiile art. 75, art. 115 alin. (4) şi ale art. 148 alin. (2) şi alin. (4) din Constituţie.
1. Încălcarea dispoziţiilor art. 115 alin. (4) din Constituţie
Justificarea adoptării Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 33/2017 pentru modificarea şi completarea art. 11 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 22/2009 privind înfiinţarea Autorităţii Naţionale pentru Administrare şi Reglementare în Comunicaţii (publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 312 din 2 mai 2017) a constat în faptul că era necesară revizuirea modalităţii de desemnare a conducerii Autorităţii Naţionale pentru Administrare şi Reglementare în Comunicaţii (ANCOM) în scopul corelării cu statutul juridic al instituţiei, respectiv numirea preşedintelui şi a vicepreşedinţilor, pe baza propunerii Guvernului, de către cele două Camere ale Parlamentului reunite în şedinţă comună, cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor prezenţi. Se preciza în preambulul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 33/2017 că această revizuire a modalităţii de desemnare a conducerii ANCOM conferă garanţiile necesare de independenţă, coerenţă şi stabilitate pentru îndeplinirea obiectivelor acestei instituţii. De asemenea, în preambul, Guvernul a mai precizat şi faptul că neadoptarea măsurilor propuse prin ordonanţa de urgenţă menţionată va genera efecte negative, concretizate în disfuncţionalităţi ale activităţii ANCOM.
Din analiza preambulului OUG nr. 33/2017 rezultă că lipsesc elementele de fapt şi de drept din care să reiasă, pe de o parte, existenţa situaţiei extraordinare şi, pe de altă parte, urgenţa reglementării, menţionându-se doar faptul că reglementarea se impune în considerarea necesităţii revizuirii modalităţii de desemnare a conducerii ANCOM, neadoptarea soluţiilor propuse putând determina disfuncţionalităţi în activitatea acestei instituţii.
Aşa cum a arătat Curtea Constituţională în jurisprudenţa sa cu privire la existenţa situaţiei extraordinare, pentru emiterea unei ordonanţe de urgenţă este necesară existenţa unei stări de fapt obiective, cuantificabile, independente de voinţa Guvernului, care pune în pericol un interes public (Decizia nr. 255/2005 privind sesizarea de neconstituţionalitate a Legii pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 100/2004 privind trecerea unor terenuri forestiere din proprietatea publică a statului şi din administrarea Regiei Naţionale a Pădurilor - Romsilva în proprietatea Arhiepiscopiei Sucevei şi Rădăuţilor, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 511 din 16 iunie 2005, Decizia nr. 1008/2009 referitoare la obiecţia de neconstituţionalitate a Legii privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 224/2008 pentru modificarea art. 5 alin. (2) din Legea nr. 415/2002 privind organizarea şi funcţionarea Consiliului Suprem de Apărare a Ţării, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 507 din 23 iulie 2009, Decizia nr. 14/2011 referitoare la respingerea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 77/2009 privind organizarea şi exploatarea jocurilor de noroc, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 266 din 15 aprilie 2011, Decizia nr. 42/2014 referitoare la respingerea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 9 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 84/2012 privind stabilirea salariilor personalului din sectorul bugetar în anul 2013, prorogarea unor termene din acte normative, precum şi unele măsuri fiscal-bugetare şi a ordonanţei în ansamblul său, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 210 din 25 martie 2014). De asemenea, potrivit celor reţinute de Curtea Constituţională, cazul excepţional are un caracter obiectiv, în sensul că existenţa sa nu depinde de voinţa Guvernului, care, în asemenea împrejurări, este constrâns să reacţioneze prompt pentru apărarea unui interes public pe calea ordonanţei de urgenţă (Decizia nr. 83/1998 privind excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 22/1997 pentru modificarea şi completarea Legii administraţiei publice locale nr. 69/1991, republicată, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 211 din 08 iunie 1998).
Nu în ultimul rând, pentru a fi pe deplin respectate exigenţele art. 115 alin. (4) din Constituţie, Guvernul trebuie să demonstreze şi faptul că măsurile în cauză nu sufereau amânare, practic, că nu exista vreun alt instrument legislativ ce ar fi putut fi folosit în vederea evitării rapide a consecinţelor negative mai sus arătate (Decizia nr. 919/2006 referitoare la respingerea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 52 alin. (5) din Codul de procedură penală, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 50 din 23 ianuarie 2007).
Cu privire la urgenţa reglementării, care nu se confundă cu existenţa situaţiei extraordinare, Curtea Constituţională a precizat faptul că aceasta nu poate fi justificată sau motivată nici de utilitatea reglementării, nici de oportunitatea sau raţiunea acesteia. Astfel, conform jurisprudenţei Curţii Constituţionale „invocarea elementului de oportunitate, prin definiţie de natură subiectivă, căruia i se conferă o eficienţă contributivă determinantă a urgenţei, ceea ce, implicit, îl converteşte în situaţie extraordinară, impune concluzia că aceasta nu are, în mod necesar şi univoc, caracter obiectiv, ci poate da expresie şi unor factori subiectivi, de oportunitate, în a căror considerare, de altfel, reglementarea în cauză a fost adoptată pe calea ordonanţei de urgenţă. Întrucât însă asemenea factori nu sunt cuantificabili, afirmarea existenţei situaţiei extraordinare, în temeiul lor sau prin convertirea lor într-o asemenea situaţie, conferă acesteia un caracter arbitrar, de natură să creeze dificultăţi insurmontabile în legitimarea delegării legislative. S-ar ajunge, astfel, ca un criteriu de constituţionalitate - situaţia extraordinară a cărui respectare este prin definiţie supusă controlului Curţii, să fie, practic, sustras unui atare control, ceea ce ar fi inadmisibil” (Decizia nr. 255/2005). De asemenea, Curtea a constatat că o ordonanţă de urgenţă este neconstituţională dacă din preambulul său rezultă faptul că urgenţa este determinată de oportunitatea, raţiunea şi utilitatea reglementării, fără a se evidenţia însă existenţa unei situaţii extraordinare a cărei reglementare nu poate fi amânată (Decizia nr. 109/2010 referitoare la admiterea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 159/2008 privind modificarea şi completarea Legii nr. 51/1995 pentru organizarea şi exercitarea profesiei de avocat, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 175 din 18 martie 2010).
Având în vedere atât preambulul OUG nr. 33/2017, cât şi expunerea de motive a acesteia, precum şi jurisprudenţa Curţii Constituţionale în materie, ţinând cont de faptul că între eliberarea din funcţie, ca urmare a demisiei, a fostului preşedinte interimar al ANCOM, domnul Marius Cătălin Marinescu (la 13 aprilie 2017) şi intrarea în vigoare a OUG nr. 33/2017 (la 2 mai 2017) au trecut mai puţin de trei săptămâni, timp în care nu a fost formulată de Guvern o nouă propunere Preşedintelui României de numire în funcţie a unui nou preşedinte al ANCOM, Guvernul a încălcat dispoziţiile art. 115 alin. (4) din Constituţie, întrucât a justificat utilizarea ordonanţei de urgenţă exclusiv prin necesitatea adoptării unei reglementări diferite a procedurii de desemnare a conducerii ANCOM, fără a exista, deci, o stare de fapt obiectivă, cuantificabilă, independentă de voinţa Guvernului, care pune în pericol un interes public şi, totodată, fără justificarea urgenţei reglementării.
2. Încălcarea principiului bicameralismului
Legea privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 33/2017 pentru modificarea şi completarea art. 11 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 22/2009 privind înfiinţarea Autorităţii Naţionale pentru Administrare şi Reglementare în Comunicaţii a fost adoptată cu încălcarea principiului bicameralismului, aşa cum a fost acesta dezvoltat în jurisprudenţa Curţii Constituţionale.
Conform instanţei de contencios constituţional, două criterii sunt esenţiale pentru a se determina cazurile în care, prin procedura legislativă, se încalcă principiul bicameralismului: pe de o parte, existenţa unor deosebiri majore de conţinut juridic între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului şi, pe de altă parte, existenţa unei configuraţii semnificativ diferite între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului. Întrunirea cumulativă a celor două criterii este de natură a afecta principiul constituţional care guvernează activitatea de legiferare a Parlamentului, plasând pe o poziţie privilegiată Camera decizională, cu eliminarea, în fapt, a primei Camere sesizate din procesul legislativ (Decizia nr. 710/2009 referitoare la obiecţia de neconstituţionalitate a Legii pentru modificarea şi completarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 358 din 28 mai 2009, Decizia nr. 413/2010 referitoare la obiecţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. I pct. 18, pct. 22, pct. 23 şi pct. 27, teza referitoare la funcţiile publice de conducere, din Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 188/1999 privind statutul funcţionarilor publici, precum şi a legii în ansamblul ei, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 291 din 04 mai 2010, Decizia nr. 1533/2011 referitoare la obiecţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 905 din 20 decembrie 2011). Mai mult, în Decizia nr. 624/2016 referitoare la admiterea obiecţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 4/2016 privind modificarea şi completarea Legii educaţiei naţionale nr. 1/2011, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 937 din 22 noiembrie 2016, Curtea a precizat expres faptul că sintagma „decide definitiv” cu privire la Camera decizională, nu exclude, ci, dimpotrivă, presupune ca proiectul sau propunerea legislativă adoptată de prima Cameră sesizată să fie dezbătută în Camera decizională, unde i se pot aduce modificări şi completări. Însă, în acest caz, Camera decizională nu poate modifica substanţial obiectul de reglementare şi configuraţia iniţiativei legislative, cu consecinţa deturnării de la finalitatea urmărită de iniţiator.
Nu în ultimul rând, în jurisprudenţa sa, Curtea Constituţională are în vedere respectarea principiului bicameralismului chiar şi atunci când adoptarea legii în prima Cameră sesizată se face cu respectarea procedurii tacite, acesta fiind şi cazul legii deduse controlului de constituţionalitate. Astfel, în Decizia nr. 412/2017, Curtea Constituţională a precizat faptul că acest aspect, al lipsei dezbaterii proiectului în cadrul primei Camere sesizate nu coincide, însă, cu lipsa asumării acestuia de către Senat, ci, mai degrabă, cu asumarea conţinutului juridic original al proiectului de lege şi nu este de natură a afecta respectarea exigenţelor principiului bicameralismului (Decizia nr. 412/2017 referitoare la obiecţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii pentru modificarea Legii nr. 286/2009 privind Codul penal, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 597 din 25 iulie 2017).
Or, în cazul legii aflate la promulgare, conţinutul OUG nr. 33/2017, asumat prin adoptarea tacită de Camera Deputaţilor, ca primă Cameră sesizată, viza exclusiv modificarea art. 11 alin. (1) din OUG nr. 22/2009 privind modul de desemnare a conducerii ANCOM şi stabilea cine putea nominaliza candidaţii pentru funcţiile de preşedinte şi vicepreşedinte ANCOM.
Senatul, în calitate de Cameră decizională, a adoptat o serie de amendamente care au detaliat procedura de desemnare a conducerii ANCOM, dar, în plus, a adoptat şi unele amendamente prin care au fost aduse modificări altor texte din OUG nr. 22/2009, care nu au fost avute în vedere nici de Guvern şi, pe cale de consecinţă, nici de Camera Deputaţilor. Aceste modificări vizau:
(a) salarizarea preşedintelui şi vicepreşedinţilor ANCOM;
(b) asimilarea funcţiilor de preşedinte şi vicepreşedinte ANCOM celei de ministru, respectiv secretar de stat, inclusiv cu drept de cabinet al demnitarului;
(c) introducerea posibilităţii demiterii preşedintelui şi vicepreşedinţilor ANCOM pentru motivele prevăzute la art. 11 alin. (3) şi (4) din OUG nr. 22/2009, precum şi în situaţii extraordinare, atunci când, prin acţiunile lor, au afectat în mod grav independenţa funcţională a autorităţii faţă de entităţile prevăzute la art. 18 alin. (5) din OUG nr. 22/2009 sau capacitatea administrativă a autorităţii de a-şi îndeplini atribuţiile conferite de lege;
(d) procedura demiterii din funcţie a preşedintelui şi a vicepreşedinţilor ANCOM;
(e) supunerea spre dezbatere şi adoptare în plenul Parlamentului a raportului anual al ANCOM şi efectele respingerii raportului anual al ANCOM de către Parlament (demiterea conducerii ANCOM);
(f) reglementarea situaţiei în care intervine vacantarea funcţiei de preşedinte ANCOM.
Având în vedere forma iniţială a OUG nr. 33/2017 şi faptul că, prin adoptare tacită, Camera Deputaţilor şi-a însuşit respectivul conţinut, modificările suplimentare pe care le-a adus Senatul, în calitate de Cameră decizională, conduc la concluzia că obiectul de reglementare şi configuraţia iniţiativei legislative au fost modificate substanţial, cu consecinţa deturnării de la finalitatea urmărită de iniţiator (aceea de a stabili o nouă procedură de numire în funcţie a conducerii ANCOM, nicidecum de a modifica elemente fundamentale care ţin de statutul autorităţii administrative autonome în raporturile cu Parlamentul, respectiv elemente fundamentale care ţin de statutul preşedintelui şi vicepreşedinţilor ANCOM).
3. Încălcarea dispoziţiilor art. 148 alin. (2) şi (4) din Constituţie
Potrivit art. 148 alin. (2) şi alin. (4) din Legea fundamentală, dreptul Uniunii Europene are prioritate faţă de dispoziţiile contrare din dreptul intern, iar Parlamentul, Preşedintele României, Guvernul şi autoritatea judecătorească garantează aducerea la îndeplinire a obligaţiilor rezultate din actul aderării, tratatele constitutive şi celelalte reglementări comunitare cu caracter obligatoriu. Or, prin intervenţiile legislative din Legea privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 33/2017 raportate la Directiva 2002/21/CE, astfel cum a fost modificată prin Directiva 2009/140/CE, Parlamentul a încălcat dispoziţiile art. 148 alin. (2) şi alin. (4) din Constituţie, întrucât aceste modificări şi/sau completări contravin celor două directive menţionate prin faptul că afectează independenţa, imparţialitatea şi neutralitatea ANCOM.
Până la emiterea OUG nr. 33/2017, conducerea ANCOM era numită de către Preşedintele României, la propunerea Guvernului, iar activitatea ANCOM era sub control parlamentar (art. 1 şi art. 11 din OUG nr. 22/2009, aprobată prin Legea nr. 113/2010), ceea ce corespundea unei transpuneri fidele a dispoziţiilor din Directiva 2002/21/CE, cât mai ales modificărilor exprese aduse art. 3 din această directivă prin Directiva 2009/140/CE şi care dispun:
Fără a aduce atingere dispoziţiilor prevăzute la alin. (4) şi (5), autorităţile naţionale de reglementare responsabile de reglementarea ex ante a pieţei sau de soluţionarea litigiilor dintre întreprinderi în conformitate cu art. 20 sau 21 acţionează independent şi nu solicită şi nici nu primesc instrucţiuni de la un alt organism în legătură cu îndeplinirea acestor sarcini care le revin în temeiul normelor de drept intern care pun în aplicare normele comunitare. Acest lucru nu exclude supravegherea în conformitate cu dreptul constituţional naţional. Numai organismele de soluţionare a căilor de atac, instituite în conformitate cu art. 4 au competenţa de a suspenda sau de a revoca deciziile luate de către autorităţile naţionale de reglementare. Statele membre se asigură că conducătorul unei autorităţi naţionale de reglementare menţionate la primul paragraf sau, după caz, membrii organului colectiv care îndeplineşte această funcţie în cadrul autorităţii sau înlocuitorul acestuia/înlocuitorii acestora nu poate/nu pot fi demis/demişi decât în cazul în care nu mai satisfac(e) condiţiile necesare îndeplinirii sarcinilor sale/lor, precizate în prealabil în legislaţia naţională. Decizia de demitere a conducătorului autorităţii naţionale de reglementare sau, după caz, a membrilor organului colectiv care îndeplineşte această funcţie în cadrul acesteia se face publică la momentul demiterii. Conducătorul demis (.....) primeşte o expunere a motivelor care se publică şi are dreptul de a solicita publicarea acesteia, în cazul în care aceasta nu ar avea loc în lipsa solicitării sale.
ANCOM este o autoritate administrativă autonomă în sensul art. 116-117 din Constituţie, dar a cărei reglementare trebuie să ţină seama de exigenţele dreptului Uniunii Europene şi de prioritatea de aplicare pe care acesta din urmă o are faţă de dreptul intern în scopul armonizării legislaţiilor naţionale.
Regimul juridic al autorităţilor administrative autonome în dreptul românesc presupune independenţă, neutralitate şi imparţialitate în realizarea competenţelor specifice respectivei autorităţi, autonomie organizatorică, funcţională şi bugetară.
Aceste reguli sunt statuate şi la nivel european în privinţa tuturor autorităţilor administrative autonome reglementate direct de dreptul Uniunii Europene. În particular, cu privire la autorităţile naţionale de reglementare pentru reţelele şi serviciile de comunicaţii electronice, Directiva 2009/140/CE de modificare a Directivei 2002/21/CE statuează faptul că independenţa autorităţilor naţionale de reglementare ar trebui întărită pentru a asigura o aplicare mai eficientă a cadrului de reglementare şi pentru a spori autoritatea şi gradul de previzibilitate al deciziilor acestora, în acest scop trebuind prevăzute dispoziţii exprese în dreptul naţional pentru a se asigura faptul că, în exercitarea atribuţiilor sale, o autoritate naţională de reglementare este protejată de intervenţii externe sau de presiuni politice de natură să pună în pericol evaluarea independentă a chestiunilor înaintate acesteia.
OUG nr. 22/2009 a pus în aplicare aceste exigenţe europene atât în privinţa procedurilor ce vizau modalitatea de numire/demitere a conducerii ANCOM, cât şi în ce priveşte independenţa sa organizatorică şi funcţională, respectând totodată dreptul de supraveghere al puterii legiuitoare în conformitate şi cu art. 116-117 din Constituţie. Astfel, numirea/demiterea conducerii era rezultatul colaborării loiale dintre cele două autorităţi publice prin care se manifestă puterea executivă în România (Guvernul şi Preşedintele României), supravegherea activităţii era asigurată prin control parlamentar, iar controlul legalităţii deciziilor luate de ANCOM era realizat exclusiv de instanţele judecătoreşti. Rezulta astfel o fructuoasă colaborare loială între toate cele trei autorităţi în stat în dreptul intern, în deplină conformitate şi cu dreptul Uniunii Europene (Directiva 2002/21/CE astfel cum a fost modificată prin Directiva 2009/140/CE).
Or, prin OUG nr. 33/2017 în procedura de desemnare a conducerii ANCOM au rămas doar Guvernul şi Parlamentul, iar prin legea dedusă controlului de constituţionalitate a fost eliminată orice participare a puterii executive la procedura de desemnare atât a preşedintelui, cât şi a înlocuitorilor acestuia, punând sub semnul întrebării posibilitatea conducerii acestei autorităţi administrative autonome de a mai funcţiona în parametrii de independenţă, neutralitate şi imparţialitate stabiliţi de reglementările europene şi punând astfel în pericol nu doar funcţionarea ANCOM ca o autentică autoritate de reglementare, ci şi armonizarea legislativă în cadrul Uniunii Europene, aspect pentru care în raport chiar cu ANCOM România a făcut deja obiectul unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligaţiilor (art. 258 şi următoarele din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene). Astfel, prin OUG nr. 33/2017, conducerea ANCOM este numită de Parlament, la propunerea Guvernului (art. unic pct. 1, respectiv art. 11 alin. (1) din OUG nr. 22/2009). Prin Legea de aprobare a OUG nr. 33/2017 - art. I pct. 3 - se modifică art. 11 din OUG nr. 22/2009, în sensul că preşedintele şi cei doi vicepreşedinţi ai ANCOM sunt numiţi de către Parlament, în şedinţa comună a celor două Camere, cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor prezenţi. Pe lângă faptul că modificările succesive asupra modalităţii de numire a conducerii ANCOM s-au produs într-un termen scurt, ceea ce a creat o instabilitate legislativă şi, implicit, imprevizibilitatea normei, aceste intervenţii legislative generează nesiguranţă în funcţionarea ANCOM, cu efecte directe asupra independenţei, neutralităţii şi imparţialităţii sale. Controlul exclusiv al Parlamentului, fără contrapondere din partea altei autorităţi publice, este de natură să afecteze independenţa ANCOM atât prin dispoziţiile referitoare la numire, cât mai ales prin cele referitoare la demiterea acesteia.
Cu privire la demiterea conducerii unei autorităţi naţionale de reglementare, art. 3 alin. (3) din Directiva 2002/21/CE prevede că membrii conducerii acestor instituţii sau înlocuitorii acestora nu pot fi demişi decât în cazul în care nu mai satisfac condiţiile necesare îndeplinirii sarcinilor precizate în prealabil în legislaţia naţională. Prin urmare, legislaţia naţională trebuie să cuprindă criterii obiective de evaluare a activităţii acestei autorităţi. Or, art. I pct. 5 din legea dedusă controlului de constituţionalitate (art. 11 alin. (5) lit. g) din OUG nr. 22/2009) reglementează un nou caz de demitere a conducerii ANCOM şi prevede că mandatul preşedintelui şi al vicepreşedinţilor ANCOM încetează, printre altele, şi în situaţii excepţionale, atunci când, prin acţiunile lor, aceştia au afectat în mod grav independenţa funcţională a autorităţii faţă de entităţile prevăzute la art. 18 alin. (5) sau capacitatea administrativă a autorităţii de a-şi îndeplini atribuţiile conferite de lege. Legea dedusă controlului de constituţionalitate nu reglementează nici înţelesul noţiunii „afectarea gravă a independenţei funcţionale sau a capacităţii administrative” a ANCOM şi nici cazurile de constatare a acesteia. Imprecizia redactării acestui text, ce implică un grad ridicat de subiectivitate în apreciere, nu răspunde cerinţelor directivei menţionate şi încalcă obligaţia constituţională ce incumbă Parlamentului de a respecta şi de a pune în aplicare prevederile sistemului normativ european aşa cum a stabilit şi Curtea Constituţională în Decizia nr. 1039/2012 şi, respectiv, în Decizia nr. 390/2014.
De asemenea, alin. (53) al art. 11 - art. I pct. 5 din lege - prevede că vicepreşedinţii ANCOM pot fi demişi, la propunerea motivată a preşedintelui ANCOM, de către cele două Camere ale Parlamentului. Această reglementare, imprecisă şi neclară, este de asemenea în discordanţă cu legislaţia europeană, întrucât potrivit acesteia, atât preşedintele cât şi cei doi vicepreşedinţi trebuie să se bucure de o protecţie egală în ceea ce priveşte motivele demiterii, astfel încât propunerea preşedintelui ANCOM pentru demiterea vicepreşedinţilor să nu se poată baza decât pe motivele de demitere prevăzute, în prealabil, în lege. În acest sens sunt prevederile art. 3 alin. (3) din Directiva 2002/21/CE, precum şi cele ale Directivei 2009/140/CE care statuează faptul că normele privind motivele revocării din funcţie a conducerii autorităţii naţionale de reglementare ar trebui să fie stabilite în prealabil, pentru a înlătura orice îndoială rezonabilă legată de neutralitatea respectivei autorităţi şi de inflexibilitatea acesteia faţă de factorii externi.
Potrivit art. I pct. 5 din legea supusă controlului Curţii Constituţionale - alin. (52) al art. 11 - respingerea raportului anual al ANCOM duce la demiterea conducerii ANCOM. Demiterea de jure a conducerii ANCOM ca urmare a respingerii raportului de activitate printr-o hotărâre a Parlamentului - ce nu este susceptibilă de a fi supusă controlului judecătoresc - este de natură să afecteze independenţa funcţională a acestei autorităţi de reglementare. Stabilirea unei astfel de modalităţi alternative de demitere a conducerii ANCOM în legislaţia naţională contravine garanţiilor furnizate de art. 3 alin. (3) al Directivei-cadru 2002/21/CE.
În consecinţă, prin legea dedusă controlului de constituţionalitate supravegherea ANCOM, menţionată atât de reglementările europene cât şi de prevederile constituţionale relevante, s-a transformat într-un autentic control de tutelă, în virtutea căruia puterea legiuitoare poate demite conducerea ANCOM fără respectarea exigenţelor stabilite de Directiva 2009/140/CE, ceea ce determină încălcarea art. 148 alin. (2) şi alin. (4) din Constituţie, prin încălcarea prevederilor exprese ale Directivei 2009/140/CE. În acest sens, Curtea Constituţională poate adresa o întrebare preliminară Curţii de Justiţie a Uniunii Europene pentru a stabili în ce măsură procedurile de desemnare/demitere a conducerii ANCOM şi modalităţile de supraveghere exclusiv de către Parlament sunt sau nu conforme cu dreptul Uniunii Europene.
În considerarea argumentelor expuse, vă solicit să admiteţi sesizarea de neconstituţionalitate şi să constataţi că Legea privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 33/2017 pentru modificarea şi completarea art. 11 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 22/2009 privind înfiinţarea Autorităţii Naţionale pentru Administrare şi Reglementare în Comunicaţii este neconstituţională în ansamblu.
PREŞEDINTELE ROMÂNIEI
KLAUS - WERNER IOHANNIS
